贝多广 | 乡村金融：普惠金融的重中之重

作者：贝多广

 

转眼间，普惠金融已在中国正式发展了十年且取得了优异的成绩。2005年，联合国正式提出“普惠金融”概念，定义为“能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”，此后这一理念逐步从最初主要关注小额信贷扩展至提供支付、汇款、存款、保险和理财等多层次、多样化的金融服务，这与我国倡导发展多层次、广覆盖、差异化的金融体系也更为契合。中国政府积极支持普惠金融发展，2013年，“发展普惠金融”首次被正式写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，普惠金融由此进入大众视野。2016年，我国首个发展普惠金融的国家级战略规划——《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）印发，从普惠金融服务机构、产品创新、基础设施、法律法规和教育宣传等方面提出了系列政策措施和保障手段。2017年5月，国务院常务会议明确要求大型商业银行要设立普惠金融事业部，聚焦小微企业和“三农”等提升服务能力。随着数字化技术对金融业态的影响不断深入，中国人民银行在G20框架下发布数字普惠金融高级原则，推动通过使用数字金融服务来促进普惠金融的发展。世界银行2022年6月发布的全球普惠金融调查数据显示，中国在多项普惠金融指标上的排位居于中高收入经济体前列，如账户拥有率、移动支付普及率和储蓄参与率等。总体上，从政策支持“红利”和金融指标改善来看，中国普惠金融事业取得了长足的进步。

 

2023年10月11日，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》发布，明确了未来五年推进普惠金融高质量发展的指导思想、基本原则和主要目标，提出了一系列政策举措。时隔不久，中央金融工作会议提出：“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。”可以看出，党和国家对于普惠金融工作高度重视。“高质量”是普惠金融发展的必然要求，也是全面提升金融服务效率和水平的重要方面。

 

在笔者看来，这五篇大文章中，科技金融和养老金融重点是要解决好特定人群的金融服务；数字金融在当前数字技术突飞猛进发展的推动下已成为金融基础设施的一部分；而绿色金融和普惠金融则更多的是要求金融进行结构性改革。比如，随着环境保护的压力越来越大，各种类型的金融产品中都需要加入“绿色”元素；而在普惠金融信贷服务已经较为充分的基础上，还应在保险、理财、融资等方面再下功夫，持续完善普惠金融生态体系的建设。

 

因此，做好这五篇大文章，进一步实现金融高质量发展的目标，需要针对不同的要求和方向找准发力点。对于普惠金融来说，在未来的几年里，乡村金融是重中之重。首先，乡村地区不仅集中了更多的低收入人群，也承载着保证国家粮食安全、提升整体基础设施建设水平、巩固脱贫成果、实现乡村振兴和“3060”双碳目标等重要国家战略。其次，笔者在全国各地调研后发现，广袤的农村在过去几十年中从农民的收入结构到基层公共服务中心都已经发生了深刻的变化，这就要求金融服务也要作出相应的调整。

 

本文从乡村金融的发展现状、面临的挑战、未来建议三个方面进行阐述。

 

乡村金融是支持乡村振兴的重要力量

 

在普惠金融发展的诸多成绩中，面向乡村的金融服务水平提升非常显著。在新中国成立后，结合农村经济的发展，中国进行了多次农村金融改革，农村金融对“三农”的支持力度不断加大。2016年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，再次将农村金融的发展推向了新的阶段。近年来，在国家鼓励普惠金融大力发展的政策背景下，依托数字技术的创新和植根乡村的传统金融机构的深耕等，乡村金融在增加可得性、服务民生、助力乡村振兴等方面都发挥了重要作用。

 

一是乡村多元化金融供给布局已具雏形。当前，中国乡村政策商业合作并存、大中小共同服务的多元化、多层次、适度竞争的农村金融供给布局已具雏形。具体体现在：以银行业机构为主，保险公司提供风险保障的功能逐渐加强，直接融资、担保、租赁、信托、金融科技公司及其他金融机构等聚焦资源协同支持乡村发展。

 

二是金融机构服务乡村效果显著。从银行体系流向乡村振兴的资金增多、乡村客户覆盖面增大、乡村主体更易获得信用贷款等金融服务、金融服务效率大幅提升等方面均有体现。以涉农贷款总量为例，各类银行业机构涉农贷款总量十多年来持续稳步增长，由2011年的14.6万亿元增加到2022年的近49.3万亿元，增幅达238%，年均增速为11.6%，对于推动县域发展起到了重要作用。从这些贷款的用途上看，大到支持国家粮食安全、农村基础设施建设，小到帮扶中小微企业、解决种植养殖资金缺口，涉农贷款通过不同规模和性质的金融机构流向了乡村。

 

乡村发生的结构性变化对金融服务提出了新要求

 

首先，农民的收入从依赖农业生产所得已经转变为主要来源于城市打工收入和其他非农经营收入。时至今日，几乎所有的农民家庭都在兼业经营，传统的种植、养殖等收入只占家庭年收入总额的一部分，甚至是一小部分，“农民”一词已经不能完全刻画他们的身份。其次，农业产值在各地GDP中的比例为1%—20%，已不是主要组成部分。因此，乡村的振兴不能只是单一地给予传统农业产业支持和帮扶，而应通过引导乡村地区各行各业的多元发展来带动。再次，乡村应当是县域范围的概念，乡村振兴是县域社会的全面振兴。如同“农民”一词已不足以概括乡村居民一样，村庄也已很难描述农村全貌。广大的乡村应该是包括县城、乡镇、开发区、旅游区的县域范围。乡村振兴应该是县域范围的全面振兴，而不仅仅是村庄的富足。这些变化使农村逐步发展为地域范围更大、包含产业元素更多、发展动力更多元的乡村，也对金融服务提出了更多新的要求。

 

服务范围进一步扩大。随着乡村所涵盖的地理范围和产业种类的扩大，乡村金融也就成为了县域金融，或者说是非城市金融。金融在县域范围内所能提供的服务远远超出原有的“三农”概念，诸如县城和乡镇的基础设施建设、家庭生产经营和生活应急的资金需求，都是乡村金融供给侧的服务范围。

 

金融服务的种类更多样。如今的乡村居民以家庭为单位经营产业，或者外出打工等情况非常普遍，他们对金融服务的需求除了传统常见的转账、支付、储蓄、小额信贷，可能还会有更适宜、更友好的保险、理财等方面的需求。特别是普惠保险，对于防止返贫、解决乡村居民养老问题、服务民生等都能发挥重要作用。

 

各类型的金融机构在服务乡村地区的时候，应更加重视客户的权益保护工作，帮助提升金融健康水平。大多数乡村地区的居民相对来说金融素养还需大幅度提升，当金融服务变得多种多样，服务方式也有了线上、线下等多种选择，乡村客户需要更为友好和简要的服务说明，同时也亟须提升金融健康水平。在这方面，金融机构无疑有更大的发挥空间。

 

金融机构在开展乡村金融服务过程中面临的挑战

 

乡村金融机构的实践改变了乡村金融市场的面貌。但不容忽视的是，金融机构在乡村开展业务会遇到更多的困难。

 

乡村主体的弱质性。与城市的居民和企业相比，乡村的金融需求规模较小且较为分散，大多数还是信用白户，存在信息不对称、自身发展中面临的风险更大且金融能力也偏弱的问题。

 

不少乡村居民的金融需求仍来自日常消费、教育、医疗、婚嫁、买房等，数额较小。他们外出打工时多集中在制造业、建筑业、服务业以及灵活就业岗位中，工作和收入都较不稳定。如果他们再缺失信用记录，就很难具备享有金融服务的主要依据。乡村的小微企业一般都存在缺乏生产经营数据、缺少抵押担保物、经营风险大等问题。这种情况下，大部分的乡村金融服务只能做到“保本微利”，同时还要以更大的人力和时间的投入来应对复杂多样的需求，钻研适用于本地的产品创新。

 

乡村金融基础设施薄弱。与城市相比，乡村金融基础设施相对薄弱，也增加了金融机构开展业务的难度。主要表现在，信用信息体系不成熟，金融机构发放大额信贷仍有难度；普惠金融服务站功能不足，减弱了金融机构与乡村的联系；支持性机构不健全，金融机构服务乡村存在阻力。

 

金融机构自身的不足。当前乡村金融市场中有不同规模的金融机构，这些金融机构在乡村开展业务时既具备自身独特的优势，又存在一些独特的困难。比如在组织、治理机制方面，大型银行虽然拥有成熟完善的公司治理机制和雄厚的资金实力，但也难以避免决策链条过长、影响决策效率，与地区性的乡村特征匹配性较弱的问题；而中小银行则容易出现因公司治理不完善造成的“大股东控制”“内部人控制”问题。除此之外，在业务布局和数字转型方面，不同规模和类型的银行也都存在不同程度的问题。

 

乡村金融市场尚不成熟。在乡村金融机构的不断创新和探索下，虽然乡村主体短期或紧急的金融需求特别是低于5万元人民币的融资已经可以通过移动设备24小时在线申请快速得到满足，极大地提高了乡村金融的覆盖面和服务效率。但是，有一定规模的乡村主体，他们在技术改进、扩大规模的过程中有长期、大规模的资金需求，这些金融需求在大部分地区目前仍需要抵押担保物，而对于缺乏资产或资产难变现的乡村主体很难从金融机构获得完全匹配的金融产品。这是当前乡村金融市场中存在的主要难点，也是实现乡村振兴受到抑制的原因之一。

 

对乡村金融的建议：建立“双重目标”的乡村金融生态体系

 

在面对现状和挑战的同时，乡村金融还承担着助力乡村振兴、实现双碳目标等历史重任，应如何找到发力点，更好地发挥应有的作用？笔者给出的建议是以乡村振兴为导向，建立“双重目标”的乡村金融生态体系，使之具备错位竞争、优势互补、充分利用数字技术提升活力的三个特征。“双重目标”指的是既能实现自身的商业可持续，又能承担一定的社会责任。金融生态体系则是指包括金融服务供给机构、提供补充金融服务的支持性机构，以及一些政府性支持机构和提供媒介服务的平台在内的体系。各种机构在其中扮演多种角色、各司其职，共同形成乡村金融生态体系。

 

第一，在这个过程中，各级各类的相关机构应该如何制定发展策略？一是定位“双重目标”、以乡村振兴为导向。乡村主体的特征决定了金融机构无法在服务所有群体时都实现商业可持续性，决定了乡村主体的金融需求一定存在空缺。在可持续的乡村金融生态中，需要各主体主动承担更多的社会责任，甚至需要大多数金融机构都将社会责任目标优先于商业目标。对于金融机构来说，一方面要坚定地在主业中支持乡村发展，结合机构优势更好地满足乡村振兴中产生的需求。另一方面，金融机构在主业中实现了商业可持续性后要积极地反哺乡村，结合机构优势为乡村全面发展出一份力，在这个过程中更好地与乡村主体保持紧密的联系。

 

当下各类大中型银行纷纷下沉到“三农”市场，增加了金融服务供给，但也给原本扎根乡村的农村信用社、农村商业银行带来一定冲击。这些致力于服务乡村的金融机构长期以来承担着国家意志上的社会责任，在迎接下沉的大中型银行的挑战时往往缺乏优势。但是如果立足本土的小型金融机构能够持续深耕乡村市场，确立社会价值和商业价值双重目标，就能实现既做到商业可持续，又能践行好普惠金融的战略目标，成为具有独特性和生命力的乡村金融机构。

 

从国际经验来看，当以利润驱动为主的金融在发达国家难以满足乡村发展需求时，“双重目标”金融会在乡村出现。从美日荷德四国的情况来看，以合作金融为代表的“双重目标”金融都是支持农业发展的主力军。在美国，截至2022年末，约有45%、共3061亿美元的农业贷款余额来自具有信用合作性质的农场信贷系统。在日本，2019年，合作金融机构共占日本农业信贷市场份额的54%。在荷兰，无论是从信贷还是保险来看，“双重目标”金融都发挥了主力作用。除此之外，支持美国乡村发展的主要供应商还包括社区银行（Community Banks）、信用社（Credit Unions）、地区和全国性银行、贷款基金和风险投资基金等。其中，部分银行、信用社、贷款基金和风险投资基金经过美国财政部下设的社区发展金融机构（Community Development Financial Institution，CDFI）基金认证成为专注于社区发展的CDFI，重点支持低收入社区建设可负担住房、帮助社区内家庭购买或租赁可负担的住房、支持社区居民创业、投资于当地的医疗设施、学校或社区中心等，具有突出的“双重目标”金融特征。

 

从国内的环境来看，乡村振兴战略为金融机构提供了清晰而广阔的发展方向，乡村振兴提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五项总要求，微观层面提到了人民生活、发展、教育、医疗等完善，以及产业规模化、现代化等转型升级的现代化发展方向，宏观层面提到了基础设施建设、生态环境治理、精神文明建设等努力方向，这些方面的发展离不开金融机构的支持。同时，从乡村振兴的金融需求看，既有小微企业、个人小规模的金融服务需求，也有大规模、长周期的金融服务需求；既有传统行业转型发展与时俱进的金融需求，也有新兴产业涌现出的新的金融需求。乡村振兴中各类群体发展中的金融需求极具多元性，因此也需要各类金融机构、不同规模的金融机构坚持以乡村振兴为导向，共同形成良好的生态，唯有如此，才能实现对乡村金融需求比较全面的满足。

 

二是错位竞争、优势互补。金融服务供给机构层面，在不同金融业态均衡发展的前提下，各类金融机构应结合自身的优势，通过同类机构之间的差异化定位实现错位发展，不同机构之间优势互补、合作共赢。各机构根据自身特征理清其与市场中其他机构之间的关系，更好地开展业务，服务实体，同时也将促使整个金融服务供给方内部结构更加完善。以当前在乡村设立网点的银行来说，各类银行应该如何在坚持“双重目标”下实现错位竞争呢？政策性、开发性银行资金实力较强但是网点设置不多，应重点支持乡村基础设施建设等对资金需求极大且周期长的项目，或通过产业链、中小机构进行直贷、转贷等方式提供批发贷款，借助其他力量间接覆盖到小微实体，丰富乡村发展的资金来源；大型商业银行一般是全国性的机构，在网点、人才、科技等方面均存在优势，应充分发挥“头雁”作用，向地方性金融机构发展较弱、经济落后的地区倾斜发放贷款，促进全国乡村金融发展的平衡，并通过开发金融科技带动乡村金融的数字化水平提升，提高经济实体的融资可得性和便捷性；中小型地方金融机构应深耕基层，明确支农支小的定位，利用地缘优势，紧密结合当地产业发展，创新特色产品和服务模式，下沉网点，走村串户，亲近百姓，为乡村带来便捷、灵活、“有温度”的金融；同时，对于新型金融机构，应充分鼓励其在市场进行探索，结合自身优势为仍然在传统金融机构无法获得服务的群体提供个性化的服务，填补传统金融机构的服务空白领域。

 

三是利用数字技术提升乡村金融生态体系的活力。在可持续的乡村金融生态体系下，数字技术的充分运用可以克服现有乡村金融发展的瓶颈，充分发掘市场潜力，促进生态内的交流与互动，增添乡村金融生态体系的活力。其一，对于传统机构，在经营中加强数字技术的运用打破了时间和空间的限制、扩大了服务客户的范围、提升了经营的效率，灵活的产品也更符合市场需求。其二，对于新型机构，可以运用数字技术优势创新模式，并带动行业创新。其三，对于引导市场发展的政府，以数据为媒介、以科技为工具搭建平台将所有市场机构纳入乡村金融生态体系，可以加强市场机构间的交流与互动，为机构合作提供沟通的平台。

 

第二，政府应该如何参与建立“双重目标”的乡村金融生态体系？一是认定“双重目标”金融机构并建立配套政策。包括建立科学的评价体系识别出真正有“双重目标”性质的金融机构，对于包含“社会责任”使命的金融机构的发展给予更包容的态度，对于“双重目标”性质金融机构制定财税等配套政策给予支持，在普惠金融试验区探索乡村金融机构实现“双重目标”的路径。

 

二是加大对乡村重点群体的支持力度。针对当前乡村发展中的重点产业和主要人群给予政策倾斜，特别是关注各乡村主体大规模、长周期的资金需求，全方位支持重点产业和人群的发展。一方面，加大财政直接支持力度；另一方面，在风险可控的前提下，对金融机构针对重点群体的产品创新和模式创新给予宽松的探索环境，鼓励乡村金融机构继续探索各类乡村资产的抵质押方式，通过机构间合作实现优势互补，分散风险，突破现有业务发展瓶颈。

 

三是推动信用信息平台的发展。未来，应继续推动地方信用信息平台的发展，不断丰富信用信息平台的数据维度并提升数据质量，同时加强数据治理能力，提升数据价值创造能力，最终形成良好的社会信用氛围。

 

四是加强金融政策与经济社会政策的协调性。一方面，乡村金融发展需要打造乡村振兴综合金融生态。另一方面，要建立超越金融本身的政策体系。

 

五是继续优化现有的各类政策。在普惠金融的发展和乡村振兴的推进中，政府已经推出了全面的措施支持乡村金融的发展，未来可以继续完善和优化这些措施。例如，提升政策的实施效果，继续加强消费者金融教育等。

 

（作者系中国人民大学中国普惠金融研究院院长）

 

责任编辑：张志敏