经济观察 | 金融政策稳楼市：原因、效果及建议

作者：郭晓琼 蔡 真

 

2023年中央对房地产市场作出新的判断，即房地产市场供求关系发生重大变化。围绕这一判断，相关部委及地方政府积极调整政策，着力稳楼市。根据中指研究院的统计，2023年前三季度部委和地方出台稳楼市政策共计512项，平均每月56.9项。这些政策包括放开限购、限售、限价，降低首付比例、优化资金监管，引进人才给予购房补贴等，其中尤以金融政策力度最大。从需求面看，重要的金融政策包括：全国层面首套房和二套房最低首付比例政策下限分别调整至20%和30%；央行指导商业银行落实存量首套房贷款利率下调；优化个人住房贷款中套数认定标准，将首套房认定标准调整为“认房不认贷”；央行推动LPR进一步下调10个基点，引导个贷利率继续下降。从供给面看，重要的金融政策包括：落实房地产“金融16条”，延长保交楼贷款支持计划至2024年底，允许上市房企再融资不受破发、破净和亏损限制；开展“资产激活”“负债接续”“权益补充”“预期提升”四项行动，改善优质房企的资产负债表，防范房企债务风险进一步恶化；设立房企纾困专项再贷款（额度为800亿元），按照正向激励、市场化原则，推动出险房企的债务重组、项目并购。

 

金融政策稳楼市的原因分析

 

房地产风险影响经济金融稳定

 

房地产市场风险持续蔓延会严重影响金融财政稳定并拖累宏观经济，从防范系统性风险和跨周期调节视角需着力稳楼市。第一，房企违约构成债券市场违约的主要部分，对金融市场稳定造成较大影响。2023年前三季度房企境内信用债违约数量高达136只，违约金额为1793.2亿元，占境内信用债违约金额的比例为89.2%；同期房企境外信用债违约数量为22只，违约金额为90.1亿美元，占境外信用债违约金额的比例为100%。第二，房企违约还会影响财政稳定，因为房企违约使得土地出让收入锐减，而土地出让收入是地方财政的重要来源之一，并且是城投债还本付息的主要来源。笔者测算了2023年前三季度土地出让金对城投债的利息覆盖情况（如果该比值小于100%，则该地区发行的城投债有违约风险）。从测算的277个地级市来看，共有37个城市的比例低于100%。第三，房企违约导致房地产开发投资萎缩，对宏观经济增长形成拖累。2022年房地产开发投资增速为-9.5%，对GDP的贡献率为-24.1%，这直接造成GDP增速减少0.72%。2023年前三季度房地产开发投资增速为-8.4%，预计全年负增长程度与2022年一致；但考虑到2023年GDP增速高于2022年，房地产投资对宏观经济的拖累程度更大。

 

房地产行业具有较强的金融属性

 

房地产行业具有较强的金融属性，从金融层面出台相关政策稳楼市可谓“对症施治”。根据国家统计局对房地产开发资金来源的统计，2023年前11个月，来自下游购房者的负债即定金和预收款占房地产开发资金来源的比例为50.9%，来自上游供应商的负债即应付工程款的占比约为32.6%，来自银行的负债即国内贷款的占比约为12.2%，三者合计95%左右；实际上自筹资金中还有一部分来自信托机构提供的土地前融资金。如此一算，房地产开发资金中真正的自有资金只有3%左右，这几乎接近金融机构的杠杆水平。当前，因房企爆雷导致购房者收楼预期不稳，预收款中的按揭贷款大幅下降；上游供应商也担心房企爆雷不能收到工程款，大都采取现款销售模式；银行出于避险心理不仅不新增开发贷，还存在断贷抽贷的现象。三大力量一起收缩使得房企现金流急速下降，对此，在需求端监管层着力降低居民按揭贷款负担，在供应链端推出保函替换预售监管资金的措施，在供给端提出了“三个不低于”，这些都体现了政策的针对性。

 

中国特色金融发展之路的体现

 

金融工作遵循“三性”原则，即盈利性、流动性、安全性，而中国特色金融发展之路还具有政治性和人民性两大特点，金融政策稳楼市正是体现了中国特色金融发展之路：第一，体现我国金融工作的政治性。中央经济工作会议指出，必须把推进中国式现代化作为最大的政治，并且统筹高质量发展和高水平安全。有研究表明，一国经济增长的长期绩效不取决于正增长的频数和正增长的平均幅度，而取决于更少的收缩频数和更小的平均收缩幅度。这意味着安全地发展是推进中国式现代化的关键，而防范化解风险是保障经济安全的基石。当前我国经济面临房地产、地方债务和中小银行三大风险，房地产需求疲软导致土地出让收入下降以及抵押物价值下行，因而房地产风险是三大风险的源头。中央通过金融手段稳楼市，不仅抓住了主要矛盾，而且也体现出高度的战略眼光。第二，体现我国金融工作的人民性。金融的本质是逐利的，在这个过程中金融主体并不会考虑是否符合人民利益，而中国特色金融发展之路坚持以人民为中心的价值取向。我国政府通过房企纾困再贷款、加强预售资金监管等多种手段推进“保交楼”工作，而“保交楼”就是“保民生”，体现了金融工作的人民性。

 

金融政策稳楼市的效果

 

部分指标已企稳

 

在中国特色金融发展之路的思想指引下，金融政策稳楼市的效果已有所显现。在供给侧，2023年第三季度末房地产开发贷款余额为13.17万亿元，同比增长4%，一改二季度的下降趋势；2023年第三季度房企境内债发行1287.75亿元，比第二季度增长26.9%。在需求侧，2023年第三季度末，全国首套住房贷款的平均利率约为3.92%，较2022年末下降了19个基点，其中，中山、珠海两个城市首套住房贷款利率已降至3.6%。存量房贷款方面，个人住房贷款利率调整工作已经基本完成。根据央行统计，此次存量首套房个人住房贷款利率调整工作，推动了超过22万亿元的存量个人住房贷款利率水平下降，平均降幅为73个基点，可以为借款人每年减少1600亿—1700亿元的利息支出；可以惠及超过5000万户、1.5亿人，户均每年减少约3200元的利息支出。个人住房贷款放款周期方面，2023年第三季度末，全国百城个人住房贷款平均放款周期为20天，较2021年10月最长的73天已大幅缩短，住房消费金融服务持续优化。

 

尽管房地产相关金融指标已经企稳，但金融向房地产实体部门的政策传导还存在一定阻滞。具体表现在如下几个方面：第一，从房价来看，全国房价依然在筑底过程中，仅一线城市房价企稳。根据国家统计局数据，2023年70个城市的新建商品住宅和二手住宅销售价格环比在2—4月经历了短暂的“小阳春”上涨行情后，环比增速一直为负；2023年9月，仅一线城市的二手住宅销售价格环比转涨，二、三线城市新建商品住宅和二手住宅销售价格环比仍表现为持续下降。第二，从住房销售来看，销售疲软的态势没有根本改变。2023年第一季度住房销售市场出现短暂的“小阳春”行情，商品住宅销售面积为2.63亿平方米，同比上涨了1.4%；但第二季度和第三季度商品住宅销售面积分别为2.53亿平方米和2.12亿平方米，同比下降6.8%和13.9%。第三，从商品住宅投资来看，房企的住房投资意愿、投资能力均显不足。2023年前三季度全国商品住宅开发投资完成额为6.63万亿元，同比下降了8.4%；一、二、三季度同比增速分别为-4.1%、-9.7%和-11.3%。

 

政策传导梗阻的原因

 

从需求端看，政策传导梗阻的原因包括两点：第一，需求端政策力度不够大。2023年8月底9月初，中央有关部门和地方出台了“认房不认贷”“降低存量房利率”“降首付”等多项政策。这些政策看似力度较大，但实际上只是打开过去的政策枷锁，是对工具箱内既有工具的重复利用，较难将市场带出低谷。与2009年和2015年两次成功救市相比，2009年中央出台的“四万亿”投资刺激计划，基础设施和民生投入都大幅增长，同时提高个税起征点也极大减轻了居民负担，老百姓的购房热情高涨。2015年出台的棚改货币化计划，本身体量达万亿级别，且有PSL政策工具和房票制度的配合，政策效果较好。第二，居民购房预期不稳。一方面，疫情过后居民收入增长并不明显，尽管需求端出台了许多优惠政策，但没有收入增长的底气居民不敢轻易加杠杆。另一方面，由于“保交楼”进展缓慢，老百姓存在“购房后交不了楼”的担心，因此依靠降房贷利率和降首付的做法并没有收到很好的效果。

 

从供给端看，房企纾困和保交楼政策有一定的局限性，具体表现在三个方面：第一，地方政府的纾困基金难以全额覆盖项目资金缺口。由于纾困基金由地方政府、政策性银行等出资，资金安全性是重要考量，因此项目抵押物的抵押率较低（仅为60%左右），如某项目缺口3000万元，纾困基金最多批2000万元，还剩1000万元缺口无法解决。第二，预售资金监管优化政策落地状况有差异。预售资金监管政策基调放松的目的在于促使房企将资金用于工程款结算；然而资金监管放松后，一旦房企债务到期，项目资金就会被集团抽走还债，保交付就面临困境。2022年11月出台的银行保函替代资金监管的方案，在实际中仅有国有房企能够落地，而出险房企几乎都是民营房企。第三，房企债务关系复杂且缺乏牵头方协调，导致保交付信任机制作用的发挥受限。供应商普遍提高支付要求，有的甚至要求提前支付100%。个别银行出现抽贷现象，尽管政策要求银行展期，但展期往往需要更多抵押物。

 

疏导政策梗阻的建议

 

建立政府住房收储机制

 

建立政府住房收储机制有短期和长期两方面的意义。短期看有利于解决需求端政策力度不够大的问题。一方面，当前居民收入增长疲弱，购房需求明显不足，政府直接收储可以弥补这部分需求缺口。另一方面，政府直接收储可以稳定市场预期，由于收储住房有政府信用背书，其行为动向可以为市场树立标杆，有利于减少市场持币观望行为。

 

长期看，政府住房收储机制有利于形成房地产和宏观经济逆周期调节的工具。我国房地产市场每年有十几万亿元的销售规模，如此巨量规模的市场面临长周期波动必然带来宏观系统性风险，因此建立政府住房收储机制可应对弱平衡增长问题，形成行业发展和宏观发展的稳定器。在房价下行阶段，政府住房收储机制还具有另外两点作用：其一，助力稳定优质的保障房供给。如果政府收储的住房位于一线或二线热点城市，这恰好是新市民聚集地，这有利于增加大城市住房供给，同时也有利于稳定大城市房价。其二，助力存量房地产资源改造提升。如果政府收储的住房位于二线非热点城市或三线城市，收储机构可以因地制宜将存量房改造成养老地产、旅游地产等项目，这种存量资产盘活的方式也能够助力化解地方债务风险。

 

建立主办银行制度

 

针对供给端政策存在的问题，应尽快建立主办银行制度，以给开发企业贷款最多的商业银行为主办银行，协调其他相关银行和金融机构，通过展期、新发贷款、处理资产偿还借款等途径，化解房企流动性风险，促进保交楼。存量贷款最多的主办银行，有义务牵头帮扶开发企业，这样可以为自身保全资产构筑风险防护墙，保证未出险开发企业的现金流安全，防止优质企业出险。同时，对于违约情况不太严重，而且积极保交楼、注重信用、业务布局和资产状况较好的开发企业，通过主办银行制度可有效控制风险。

 

建立健全房地产企业主体监管制度

 

当前房地产行业面临严重困难挑战的主要原因是：房企借助“三高”模式进行无序扩张，房地产行业获得了类金融化的市场地位，并且造成了风险的外溢效应。为防范类似风险再次发生，并落实中央金融工作会议提出的完善房地产金融宏观审慎管理和健全房地产企业主体监管制度要求，建议采取两条具体措施：其一，参照金融机构采取资本充足率管理。对房企投资开发的项目进行合理的风险权重划分，并在集团公司层面设定最低资本要求。通过资本充足率管理，在微观上可以起到遏制房企规模过度扩张的作用，在宏观上可以起到逆周期调节的作用。其二，对上市房企的隐性债务进行特别信息披露。复杂而又隐匿的债权债务关系是导致风险处置困难的重要原因，针对当前房企采取明股实债的融资方式和合作开发的模式，可要求上市房企的长期股权投资进行并表披露。

 

（作者单位：中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所，中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心）

 

责任编辑：张志敏