普惠金融 | 普惠金融可持续发展的着力点

作者：邵 科 叶怀斌

 

我国普惠金融快速发展，在支持国民经济的薄弱环节、调整经济结构等方面作用显著。然而，随着近年来部分中小金融机构风险的逐步暴露，普惠金融可持续发展问题值得进一步关注。

 

普惠金融是经济社会均衡发展和银行经营的需要

 

普惠金融对经济社会发展具有正向外部效应。一是消除贫困，促进公平分配。普惠金融立足消除金融排斥，降低金融服务门槛，减少弱势群体边缘化现象，促进收入公平分配，缩小城乡收入分配差距。二是支持中小企业，促进就业。普惠金融降低了中小企业的融资门槛和融资成本，为中小企业生存、发展提供全面金融服务，释放了就业潜力。三是鼓励创新，优化产业结构。科技创新领域客户是普惠金融重要的目标客群，发展普惠金融能够丰富科创群体，促进科学技术发展，进而优化国内产业结构，更好地满足经济高质量发展的要求。

 

普惠金融是银行经营的需要。发展普惠金融有利于商业银行丰富客户结构，培育潜在大中型客户。在信息科技快速发展的条件下，长尾客户的触达更加便捷，维护成本大幅降低，已成为银行最具活力和发展潜力的领域之一。在外部环境不平衡、不确定因素不断增加的情况下，发展普惠金融业务有利于商业银行培育潜在大中型客户群体，实现银行与小微客户的共同成长。

 

我国普惠金融取得了巨大成就

 

自2015年国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》并加强普惠金融相关工作以来，我国普惠金融迅速发展，在总量、结构和覆盖率上取得了重大突破，基本实现了不同阶层共享经济、金融发展成果。

 

总量方面。我国政府连续多年设定国有银行普惠金融领域贷款增长目标，有力推动了普惠金融供给量提速增长。2022年末，我国普惠金融领域贷款余额为32.14万亿元，较2018年增长1.4倍，年均增长率超24%；小微企业普惠贷款余额从8万亿元增长至23.8万亿元，增长近两倍，年均增长率超31%。

 

结构方面。针对“三农”客户、贫困人口等特殊重点服务对象，银行推出了针对农户生产经营、创业、助学的普惠贷款，以改善其金融服务现状。2022年末，农户生产经营贷款余额达到7.83万亿元，同比增长14.5%；创业担保贷款余额达到2679亿元，同比增长14%；助学贷款余额达到1785亿元，同比增长21.6%；全国脱贫人口贷款余额达到1.03万亿元，同比增长13.1%。

 

覆盖率方面。全国银行结算账户和银行卡人均拥有量持续稳步增长，2021年末，我国人均拥有9.61个银行账户；基本实现了乡镇银行业金融机构以及支付服务村级行政区全覆盖，全国助农取款服务点达81.1万个，以银行卡助农取款服务为主体的基础支付服务的村级行政区覆盖率达99.6%，金融服务“空白地带”逐步被消灭。其中，六大行县域网点持续增长，2022年末为5.35万个，三年增加约7000个，占全部网点的50.6%，三年提高了7.5个百分点。

 

业务模式方面。不同规模和战略定位的银行利用自身比较优势，逐渐实现了差异化发展。大型银行全国规模化推进模式取得显著成就，提质发展重点区域；中小银行发挥属地优势和下沉特点，通过特色经营服务地域和目标客户群体，继续深耕细分市场；数字普惠金融成为竞争的制高点，银行制定数字普惠金融发展战略，积极开发线上产品，提升长尾客户的金融渗透率。

 

我国普惠金融可持续发展的着力点

 

我国普惠金融在可得性、便利性等方面已得到大幅提升，但可持续性发展仍然面临一定挑战，需要集中发力。

 

积极应对结构性、局部性的风险挑战。普惠金融的本质是金融，与传统金融一样面临以信用风险为主的各类金融风险。在连续多年保持快速成长后，我国普惠金融逐步呈现出一定的风险特征轮廓。

 

根据原银保监会不定期公布的数据，2019年初以来，即使面临疫情挑战，我国普惠金融不良贷款率仍呈现逐年下降趋势，资产质量处于可控范围。2022年4月，全国普惠型小微企业不良贷款余额为4476亿元，不良贷款率为2.18%，仅较商业银行口径高0.5个百分点左右。

 

从部分上市银行公开披露的数据看，2022年，建设银行普惠金融贷款不良率为1.18%；邮储银行小微企业不良贷款率为1.66%；在股份制银行中，兴业银行为0.63%、光大银行为0.67%、浙商银行为0.98%、渤海银行为1.33%、华夏银行为1.48%、民生银行为1.7%；在互联网银行中，网商银行小微经营性贷款不良率为1.94%，尚未突破2%，仍处于行业较低水平（见表1）。

 

 

 

尽管直接数据反映出普惠型小微企业不良率趋势持续向下，但近年来国内普惠金融发展迅猛，叠加延期还本付息等疫情以来推出的对冲政策，普惠金融发展的阶段性特点以及机构风险值得重点关注。

 

一是当前经济环境下的小微企业经营面临挑战，潜在风险压力犹存。2022年，根据富裕程度、人口数量、城市层级等标准选取的全国40个代表性城市中^①，常住人口4.27亿，占我国人口总数的30%。其中，企业总数为2821.6万家，注销总数为194万家，注销比例为6.9%。从小微企业的注销情况看，2022年40个重点城市中，小型企业注销69.5万户，注销比例为5.1%；微型企业注销数111.4万户，注销比例为10.8%（见表2）；小微企业注销数量占全部注销企业的93%。从时间纵向看，小微企业注销比例呈上升趋势，尽管近年有所放缓，但小微企业经营情况及信用状况依旧面临挑战。

 

 

 

二是普惠金融领域贷款的高速增长等在一定程度上延缓了风险暴露。自2018年以来，国内普惠型小微企业贷款连续5年保持高速增长，平均年增速超20%。短时间内较高的增长速度扩大了普惠金融相关贷款不良率计算的分母，且近年新发放贷款暂无充分的时间进行风险暴露。同时，普惠小微企业延期还本付息政策延缓了部分风险暴露。为应对新冠疫情冲击，中国人民银行于2020年6月创设两个新的直达实体经济的货币政策工具，即普惠小微企业贷款延期还本付息支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划。其中，延期还本付息政策已多次接续并最长延期到2023年6月底。据统计，2022年末国内实施中小微企业和个体工商户延期还本付息6.53万亿元，若以其中普惠金融领域贷款占比40%估算，仍有2.61万亿元普惠领域贷款处于延期还本付息政策中，占2022年末全部普惠型小微企业贷款余额的10.97%。

 

三是普惠金融风险的机构分化明显，农村金融机构风险突出。当前银行业金融机构仍是普惠金融服务的主力，农村金融机构是普惠金融的主要贡献者，同时也是相关风险需重点关注的金融机构类别。从各类型商业银行对全国普惠型信贷的贡献占比来看，2022年末，大型商业银行贡献占比36.5%，农村金融机构贡献占比29.8%，股份制商业银行贡献占比17.2%，城市商业银行贡献占比14%（见图1），农村金融机构贡献位居第二。普惠型信贷是农村金融机构贷款业务的主要构成。2022年末，农村金融机构总资产为50万亿元，普惠型小微企业贷款占其总资产的14.1%。若以2022年末全国商业银行信贷占总资产的比例51.7%估算^②，则普惠型小微企业贷款约占农村金融机构贷款余额的27%，处于同业最高水平。

 

 

 

因此，在普惠业务对全国贡献大、占机构自身信贷比重高的背景下，农村金融机构的风险较其他类型金融机构更为突出。2022年四季度中国人民银行金融机构评级结果显示，农商行、农信社、农村合作银行等农村金融机构的风险显著高于大型银行及股份制银行，在全国346家高风险金融机构中，农村金融机构共有314家，占比为90.8%；近8.3%的农村金融机构属于高风险金融机构。农村金融机构定位于服务特定区域并鼓励下沉金融服务，但由于科技投入低、资金成本高，承受了更高的风险。

 

强化扶持政策，降低资金成本。资金成本是银行开展贷款业务的重要考虑因素。近年来，我国各级政府出台了一系列措施，切实推动了普惠金融业务的资金成本下降，意义重大。

 

首先，近4万亿元的结构性货币政策工具。2020年以来，国家针对普惠金融推出一系列结构性货币政策工具，切实降低资金成本。2020年，安排了1.5万亿元再贷款再贴现额度，主要支持“三农”领域和小微企业；创设400亿元普惠小微企业贷款延期支持工具，以及4000亿元的普惠小微企业信用贷款支持计划（2022年1月1日并入支农支小再贷款管理）两项直达工具。2021年，增加3000亿元支小再贷款额度。2022年，除了增加传统的再贷款额度以外，新增1000亿元交通物流领域再贷款、2000亿元设备更新改造再贷款，四季度又设立普惠小微贷款减息支持工具。2023年，进一步增加支农支小再贷款、再贴现额度2000亿元。相对而言，结构性货币政策工具的利率处于较低水平，目前不到2%，为普惠金融业务提供了大量的低成本资金（见表3）。

 

 

 

其次，约3万亿元的普惠金融定向降准。2017年以来，中国人民银行开展了三次普惠金融定向降准。目前，大中型银行普惠金融领域贷款达到一定比例即可享受定向降准支持，总体分为两档：一是上年普惠金融贷款余额或增量占比达到1.5%的，法定存款准备金率在基准档基础上下调0.5%；二是上年普惠金融贷款余额或增量占比达到10%，法定存款准备金率在基准档基础上下调1.5%。综合来看，在相关部门的考核指引下，大中型银行基本均能享受1.5%的降准优惠。目前，我国住户及非金融企业人民币存款规模累计超过210万亿元，初步估计普惠定向降准规模约3万亿元。由于法定存款准备金利率为1.62%，可为普惠金融业务补充低成本资金。

 

最后，超百亿元的政府财政补贴可以显著降低普惠金融资金成本。目前，我国各级政府出台了一系列财政补贴政策，包括对银行符合条件的小微企业贷款利息免征增值税、对贷款合同免征印花税，准予贷款损失准备金税前扣除，延续中小企业融资（信用）担保机构有关准备金税前扣除等。同时，整合设立普惠金融发展专项资金，用于支持开展创业担保贷款贴息、中央财政支持普惠金融发展示范区建设、农村金融机构定向费用补贴等工作，2023年前10个月共下达约107.33亿元。

 

初步估计，近4万亿元的结构性货币政策工具、约3万亿元的普惠金融定向降准以及超百亿元的各级政府财政补贴可以使普惠金融资金成本较当前一年期中期借贷便利（MLF）利率2.5%低约0.5个百分点。值得注意的是，这些政策普遍是近几年推出或强化的，其未来发展趋势仍值得关注。

 

加快数字化转型，破除现实瓶颈。一直以来，在传统模式下，普惠金融运营成本高企，成为制约其发展的关键因素。采取传统模式开展信贷业务时，普惠金融单件运营成本并不显著低于大中型企业信贷。以对公贷款为例，小微企业与大中型企业的授信模式相似，单件贷款运营成本均在数千元到万元水平，但利息收入却呈现量级差距。由于前台人员服务客户数存在天花板（一般人均服务客户不到30户），导致必要的人员、办公、IT设施等成本无法有效分摊。

 

当前，伴随着业务的专业化、数字化转型，普惠金融的运营成本持续下降。比如，设立专营机构，相关专业人员依托专属产品、专门流程和专业审批模式办理普惠金融业务；采取批量拓展模式，针对圈链模式、专业市场、产业集群进行批量营销、授信；推动数字化转型，利用大数据技术，通过线上申请、模型审批，实现全流程线上运营。根据有关调研，部分领先银行普惠金融客户经理人均服务客户数量远超百户，人工成本占贷款收入的比例可基本接近大中型企业业务。

 

值得注意的是，普惠金融的数字化转型面临一定的瓶颈，特别是在欠发达和农村地区，普惠群体众多，如果数字化转型滞后，必将影响普惠金融的整体运营成本。一是欠发达以及农村地区的信息基础设施、数字资源以及信息技术产业相对滞后，有待加强。二是欠发达以及农村地区缺乏高质量数据来源，数据存在标准化程度低、数字化程度不足问题，严重制约数字普惠金融发展。三是居民面临严峻的“知识鸿沟”形势，难以掌握数字普惠金融的相关知识和工具。四是数字普惠金融需要金融机构业务信息系统的转型升级，涉及多部门利益协调，投入资金量大，当地中小金融机构业务规模有限，往往难以承受；数字金融人才缺乏，难以实现组织、文化、管理的数字化变革。

 

全面平衡收益、风险和成本，提升市场化运作能力。普惠金融成本主要包括普惠定价下的资金成本、普惠客群风险控制成本及运营成本等，其商业可持续性可以体现在扣减风险成本、运营成本、资金成本后的业务收益，这是普惠金融系统平衡运行的重要保障。总体来看，普惠金融的贷款利率水平相对较高。近5年来，随着利率市场化加快和LPR持续下行，普惠小微贷款利率呈现明显下行趋势，从2017年12月的超过6.5%下降至2023年6月的4.4%（见图2），但仍明显高于同期企业贷款加权平均利率，差距约为0.4—0.7个百分点。值得注意的是，普惠小微企业金融需求单一，往往难以给银行带来相关中间收入以及衍生存款收益，综合收益并不高。进一步综合考虑风险成本、资金成本和运营成本后，普惠金融的商业可持续性面临一定挑战：政策支持背景下，普惠金融的资金成本较低，但风险成本处于相对较高水平，运营成本虽然持续下降但仍明显高于大中型企业业务。

 

 

 

关于推进普惠金融可持续发展的政策建议

 

推进政策支持体系的常态化、持续性和动态性。在货币政策方面，将支农支小再贷款、再贴现、差别化存款准备金率、宏观审慎评估等政策工具常态化，对行业发展形成稳定预期。同时，根据宏观经济金融形势、普惠金融发展规模及质量等变化，动态调整货币政策工具的规模和结构，引导扩大普惠金融业务覆盖面。可考虑进一步设计普惠金融定向降准的第三档，法定存款准备金率在基准档基础上下调2.5%，进一步激励银行开展普惠金融业务，并压降相关资金成本。财政政策聚焦于将政策信号转化为长期价格信号，对于金融机构实施的小额贷款、涉农贷款等可分段递进实施税收优惠政策，提高普惠金融发展专项资金规模及使用效能。

 

引导金融机构根据经营情况分类施策。鼓励大中型银行继续扩大普惠金融业务规模，发挥金融主力军作用，依托资金规模、数字技术及存量客群优势，创新普惠金融产品，在充分考虑普惠金融可得性、便利性、安全性的前提下进行市场化定价，满足普惠群体对信贷资金“短、小、频、急”的需求。持续推动中小型银行深化改革，化解普惠金融相关风险。推动地方法人银行坚持服务当地定位、聚焦支农支小，完善专业化的普惠金融经营机制。坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化风险监测。加快推进农信社改革，稳步推动村镇银行结构性重组。在充分完善公司治理机制的基础上，多渠道补充中小银行资本。引导非银金融机构加大普惠投入力度。鼓励保险机构提高对低收入人群的普惠保险覆盖度，扩大涉农保险覆盖面，有效降低小微企业贷款保证保险的保费水平；鼓励证券机构发行小微金融债，拓宽小微信贷资金来源。

 

破除普惠金融数字化转型的制约因素。鼓励欠发达及农村地区新一代信息基础设施、数字资源和信息技术产业发展，强化智能化金融互联网终端的布设与互联网基础设施建设，持续推进农村支付环境建设，推动移动支付等新兴支付方式的普及应用。改善欠发达以及农村地区的数据质量，提升数据的标准化、数字化程度以及归集和利用水平。强化相关教育，努力消除这些地区居民的“知识鸿沟”，提升对数字普惠金融的相关知识和技能的掌握能力。

 

强化信用体系建设，降低风险成本。在经济社会的各层面普及信用理念，完善相关法律、制度，加大对失信行为的惩治力度，推动监管体制及立法的完善。结合乡村治理开展农村信用体系建设，畅通基层党政机关、社会组织参与信用环境建设的途径。建立完善地方融资信用服务平台，在严格遵守信用信息保密相关规定的前提下，加强信用信息的共享与整合，实现跨部门的信用信息共享。更好发挥地方征信平台作用，扩大区域内金融机构及普惠金融重点群体的信息服务覆盖范围。探索在行政服务、金融服务等社会生活中，信用良好公民得到优先服务的现实路径，加快建设新型农业经营主体信用体系，扩大农户信用档案覆盖面和应用场景。

 

①上海、北京、苏州、杭州、广州、宁波、南京、绍兴、无锡、温州、深圳、嘉兴、湖州、台州、厦门、金华、常州、东莞、长沙、佛山、青岛、中山、镇江、南通、济南、武汉、合肥、福州、成都、天津、南昌、大连、沈阳、西安、郑州、重庆、石家庄、南宁、太原、昆明。

 

② 2022年末，国内商业银行贷款余额182.7万亿元，商业银行总资产319.8万亿元。

（作者单位：中国银行研究院）

 

责任编辑：张志敏